农村信用社改革与监管研究报告
农村信用社改革与监管研究报告.
张 珩
*
摘 要: 作为我国农村金融的主力军, 农村信用社在从 “ 统一领导” 到
“ 经营权上收” 、 从 “ 民办” 到 “ 官办” 的艰难探索过程中,
对农村金融服务体系改革和发展发挥着至关重要的作用。 党的
十八大以来, 在全面推进乡村振兴的背景下, 进一步深化农村
信用社改革成为当前金融体制改革的难点和重点。 因此, 在当
前中国经济面临需求收缩、 供给冲击和预期转弱的三重压力
下, 加快农村信用社改革化险既是实现农村金融高质量发展的
动力所在, 也是助力乡村振兴社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用、 扎实推动实现共同富裕目标的
应有之义。 本文在系统性分析农村信用社发展成效基础上, 全
面分析农村信用社改革与监管存在的问题, 并针对这些问题,
提出一系列深化农村信用社改革与监管、 促进农村金融高质量
发展的政策建议。
关键词: 农村信用社 体制改革 乡村振兴

一 引言
农村信用社自成立以来就受到党和国家的重视和关注 从统一领导到由
,
张珩 管理学博士 中国社会科学院金融研究所副研究员 主要研究方向为金融理论与政
* , , ,
策 农村金融管理
、 。 912 金融监管蓝皮书
中国农业银行和中国人民银行代管 中央和地方政府都给予了强烈的政策支持 为深入推进中国农村金融体制改革 促进农村信用社 以下简称 农
① , ( “
信社 体制转型和更好服务地方经济 国务院于 年 月印发了 深
” ) , 2003 8 《
化农村信用社改革试点方案 国发 号 开启了深化农信社改
》 ( 〔2003〕 15 ),
革之路 于是 江苏 吉林 陕西等首批农信社深化改革地区陆续成立省联
, 、 、
社并负责管理农信社 同时各省 区 市 按照因地制宜原则组建形成农
, ( 、 )
村信用社 农村合作银行 简称 农合行 农村商业银行 简称 农
、 ( “ ” )、 ( “
商行 三种产权组织形式 在上述政策推动下 农信社和农合行数量逐
” ) 。 ,
年下降 农商行改制进度持续加快 加快实现向现代商业银行方向迈进 党
, , 。
的十八大以来 随着全国 多个省市的农信社改制的全面收官 省联社行
, 10 ,
政管理与市场化目标的矛盾开始凸显 省联社改革的呼声越发强烈
, 。② 2022
年 中央 一号文件 提出 要 加快农村信用社改革 完善省 自治区
, “ ” , “ , ( )
农村信用社联合社治理机制 稳妥化解风险 这为农信社改革与发展提供
, 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用”,
了政策指引 党的二十大报告也提出 深化金融体制改革 健全农村金融
“ ” “
服务体系 等重要内容 这为进一步做好新时代农信社改革工作指明了方
” ,
向 考虑到各省份农信社发展差异较大 中国银行保险业监督管理委员会
,
以下简称 银保监会 引导各省联社按照因地制宜 一省一策 分
( “ ” ) 、 “ ”、
类推进的原则积极探索选定符合各地实际发展情况的改革路径 浙江 农
“
商联合银行 的先行落地 标志着全国深化农信社改革的开启 随即 河
” , 。 ,
南 辽宁等省份也纷纷启动农信社改革 四川 吉林 山东等省份也将农信
、 , 、 、
系统改革提上日程 农信社应该如何改革 农信社在改革和监管中又遇到哪
?
些问题 需要什么样的政策保障推动农信社改革与监管 这些问题有待讨
? ?
论 鉴于此 本文从农信系统发展现状入手 总结和反思农信社改革的有益
, ,
成果和经验教训 并从发挥正效果视角出发 提出深化农信社改革与监管的
, ,
张珩 程名望 罗剑朝 李礼连 破解地方金融机构支持县域经济发展之谜 财贸经
① 、 、 、 : 《 》, 《
济 年第 期
》 2022 2 。
张瑞怀 孙涌 李家鸽 任丹妮 郑六江 省联社管理及其对农信社效率提升的影响
② 、 、 、 、 : 《 :
理论与实证研究 金融研究 年第 期
》, 《 》 2020 7 。 022 农村信用社改革与监管研究报告
政策建议 不仅对于推进农信系统高质量发展 助力实现农业农村现代化有
, 、
重大意义 也对防范化解金融风险 维护银行体系和金融市场稳定具有重要
, 、
价值

二 农信系统发展现状
(一)服务网络日趋完善,员工队伍不断优化
作为我国网点数量最多 覆盖范围最广 离农民最近的金融机构 农信
、 、 ,
社对农村金融的发展具有重要作用 根据 资讯显示的 年数据 全
Wind 2020 ,
国农信系统营业网点数量为 个 遍布除西藏以外的所有县 市 占 75165 , ( ),
全国金融机构网点总数的 每个县平均有 个农信社服务网点 33. 15%, 28. 6 ,
弥补了全国 以上的乡镇金融服务空白点 基本实现了乡乡有网点 村 90% 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用, 、
村有服务的局面 另外 就员工人数看 农信系统持续强化员工队伍建设
, , ,
不断优化员工年龄结构 知识结构 根据中国银欧亿·体育（中国）有限公司协会发布的 全国农
、 。 《
村中小银行机构欧亿·体育（中国）有限公司发展报告 截至 年末 全国农合系统共有 2021》, 2020 ,
员工 万人 其中 岁以下青年员工 万人 占比 大专以 91. 8 , , 35 43. 6 , 47%;
上学历员工 万人 占比超过 83. 1 , 90%。
(二)经营管理稳中有进,业务发展持续向好
近年来 受新冠肺炎疫情和国内外复杂严峻形势的影响 农信社经营发
, ,
展受到了一定冲击 但资产质量整体稳健 各项经营指标稳中有进 稳中向
, , 、
好 根据中国银行保险业监督管理委员会 年年报 截至 年末 全
2022 , 2022 ,
国农村金融机构总资产规模和总负债分别高达 万亿元和 万亿 50. 01 46. 39
元 分别是改革前 年底 的 倍和 倍 分别占银欧亿·体育（中国）有限公司金
, (2002 ) 23. 04 20. 99 ,
融机构的 和 远超过同期中国工商银行的数据 成为鲜为人 13. 4% 13. 6%, ,
知的 宇宙第一大行 另外 截至 年 月末 全国农村中小金融机
“ ”。 , 2022 9 ,
构存贷款规模分别达到 万亿元 万亿元 是改革前的 倍 资 27. 4 、 39. 1 , 20 , 122 金融监管蓝皮书
本净 额 增 至 万 亿 元 资 本 充 足 率 达 到 拨 备 覆 盖 率 达 到 3. 6 , 11. 95%,
其中 农商行实现净利润 亿元 同比下降 净息差基 133. 2%。 , 764 , 57. 74%;
本保持不变 为 不良贷款率为 同比下降 个百分点 达
, 2. 06%; 3. 29%, 0. 3 ,
到 年来最低水平 拨备覆盖率 同比上升 个百分点 为近 3 ; 139. 60%, 7. 88 ,
年最高 资产质量稳中向好 3 , 。
(三)积极响应国家战略,持续巩固“三农”服务
近年来 在监管部门持续引领下 农信系统积极回归本源 深入推进中
, , 、
小微企业金融服务能力提升工程和金融支持个体工商户发展专项行动 有力支持小微企业 个体工商户发展 缓解其因受原材料价格上涨 疫情反复等
、 , 、
因素影响所产生的经营压力 根据中国银行保险业监督管理委员会 年
2022
季报 截至 年 月末 全国农村金融机构普惠型小微企业贷款 单户
, 2022 9 , (
授信总额 万元及以下 万亿元 同比增长 占银欧亿·体育（中国）有限公司金融机 1000 ) 6. 87 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用, 15%,
构的 牵头推进金融支持乡村振兴 全面提升农村金融服务效能 30. 51%。 , ,
同时利用金融力量为农户以及各类新兴农业经营主体提供特色化 差异化的金融服务 持续推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接 根据中国银行
, 。
保险业监督管理委员会官方数据 截至 年 月末 全国涉农贷款余额
, 2022 9 ,
共 万亿元 同比增长 其中 普惠型涉农贷款余额 万亿 48. 49 , 13. 7%。 , 10. 31
元 较年初增长 超过各项贷款平均增速 个百分点
, 16. 16%, 6. 89 。
(四)全面推进机构改革,不断提升治理效能
年以来 随着农信社产权改革不断深化 不仅北京 上海 天津 2003 , , 、 、 、
重庆等多个省市全面完成了农信社改制成农商行的工作 而且农信系统的公司治理体系和治理能力现代化建设也取得突出成果 根据中国银行保险业监督管理委员会 年年报 截至 年末 农信系统共有 家法人机 2022 , 2021 , 2207
构 其中农商行 家 占农信系统法人机构总数的 农信社
, 1596 , 72. 32%, 577
家 农合行 家 的法人机构在县域 服务在农村 重心在基层 不
、 23 ; 73% , , 。
断推进将党的领导与法人治理有机融合 引进合格企业股东增强机构资本
, 、 222 农村信用社改革与监管研究报告
解决所有者缺位问题 强化关联交易管理 保护股东和客户等利益相关者的
, ,
合法权益 为提高农信系统法人治理运行效能奠定较好基础 根据银保监会
, 。
年公布的信息 以农信社 农商行为主的农村中小银行已基本搭建好 2021 , 、
公司治理组织架构 并平均配备董事 人 监事 人 有千余家机构引进
, 10 、 7 ,
独立董事和外部监事 法人股占比由改革前的不足 提高至 通过
, 5% 57. 5%,
改革募集股本已超过 万亿元 1 。
三 农信社改革与监管的不足之处
(一)公司治理能力仍亟待提升 1 治理机制不健全,内部人控制现象严重在新一轮农信社改革实践中 尽管许多农信机构搭建起了 三会一层
, 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用“ ”
的治理架构 并且改制为农合行和农商行的农信社法人治理水平也有较大提升 但受多方面因素的制约 农信机构并未完全达到完善法人治理结构 强
, , 、
化约束机制的改革目标 与大型商业银行的治理机制仍存在较大差距 具体
, 。
表现有两点 第一 两会一层 职责边界不清 内部人控制现象依然严
: , “ ” ,
重 虽然许多农信机构在改制后按照 三权分立 相互制衡 共谋发展
“ 、 、 ”
原则对自身所涉及的治理主体的职责和权力进行了明确界定 并下设专门的委员会来开展风险管理 薪酬管理 三农事业 审计工作等 但受省联社管
、 、 、 ,
理体制等因素影响