UNDP技援项目CPR/02/522/ Z02101
《国内外城市发展的经验教训及其案例分析》
项目执行机构：中国国际经济技术交流中心
项目承包方：北京中伟思达科技有限公司
项目参与方：中国城市规划欧亿·体育（中国）有限公司信息网
江苏省城市规划设计研究院
深圳市城市规划设计研究院
项目负责人：金晓春 高健
项目编写人员： 金晓春 北京中伟思达科技有限公司 高级规划师
高健 北京中伟思达科技有限公司 副编审
郭磊 北京中伟思达科技有限公司 规划师
熊国平 江苏省城市规划设计研究院 规划师
徐海贤 江苏省城市规划设计研究院 规划师
黄文云 江苏省城市规划设计研究院 助理规划师
胡伟宏 深圳市城市规划设计设计院 助理规划师
其他参与人员： 王金秋 中国城市规划设计研究院 工程师
王玲玲 中国城市规划设计研究院 硕士研究生
王昊 中国城市规划设计研究院 规划师
李琼 中国城市规划设计研究院 助理工程师
黄俊 中国城市规划设计研究院 助理工程师
左玉罡 中国城市规划设计研究院 助理规划师
王洪辉 北京市建设委员会 助理工程师
邓静荫 中国社会科学院城市发展与环境研究中心 硕士研究生
吴岩 北京中伟思达科技有限公司 助理工程师
技术支持人员： 段予正 北京中伟思达科技有限公司 助理工程师
吴江 北京中伟思达科技有限公司 助理工程师
夏玉军 北京中伟思达科技有限公司 助理工程师
徐超 北京中伟思达科技有限公司 助理工程师
《国内外城市发展的经验教训及其案例分析》
（国内案例）
目录
自然资源
1、政府投巨资 商人套暴利――放任开发商储备土地易滋生四大积弊1
2、高尔夫球场与耕地之辩 3
3、 透视大学城——“教育地产”与知识经济时代的黄金组合？11
4、解决“水危机”需从节水做起 22
5、能源紧张谁之过 26
6、地根紧缩的真实与假象——宏观调控中的土地问题调查 32
7、沿海地区闹“地荒” 36
人居环境
1、城市湿地保护令人忧 39
2、“一曲溪流一曲烟”――西溪湿地重现47
3、“城中村”与城市发展极不和谐的飞地53
4、从北京“7·10”暴雨导致交通瘫痪看城市基础设施建设59
5、还母亲河一个清白——淮河治理任重道远 68
6、北京堵车症结何在？ 80
7、从北京四合院变迁看当前城市的建设性破坏 99
8、上海苏州河——“最清澈的都市河流”不再是梦想 114
9、老街的故事——找回文化符号 延续历史文脉 121
10、国际花园城市――浙江省千岛湖镇 137
11、中国苏州古城保护与更新 143
12、突出滨海特色，创建生态城市――中国威海 147
13、国际花园城市――泉州市 151
14、提供政策支持，加大建设力度，努力解决中低收入者住房问题 157
15、世界文化遗产的悲哀――透视遗产地过度开发现象 161
16、香港市区的重建 177
17、加强区域管治，改善阳澄湖地区生态环境 186
18、宜兴“中国陶都”特色的挖掘与恢复191
19、谁为我的健康负责——环境保护要树立科学的发展观 195
形象工程
1、“标志性建筑”的“炫酷”与城市规划的窘境 209
2、我们真的需要豪华公侧吗？213
3、“大树进城”背后的隐患 216
4、中国城市化妆运动之怪现状——以大广场为例228
公共财政
1、政府为何成为拖欠大户？241
2、土地出让金流失黑洞有多大？245
3、从挪用救灾款看政府财政信用危机247
4、“鸟巢”瘦身与重大工程的投资政策 259
5、房地产是否真的泡沫泛起263
6、江阴靖江跨江联动发展----创新区域合作的范例269
7、中西部城市基础设施建设投资：机会还是陷阱？274
社会分化
1、农民工——一个新阶层的崛起279
2、城市贫困问题282
3、１８周岁以下流动人口受教育状况堪忧299
4、关于民工短缺的调查报告303
5、呼唤“新市民制度”306
6、上海，为农民工投保的启示309
公共安全
1、谁为城市居民的安全负责313
2、从几起事故剖析城市公共安全隐患321
3、灰霾：日益加剧的城市公害331
4、豆腐渣工程何时寿终正寝335
5、城市管理漏洞调查346
公众利益
1、北京动物园“迁”动人心355
2、平遥古城搬迁为何搬不动了？363
3、聚焦房产交易陷阱368
4、如何应对“老龄化时代”的到来382
UNDP 技援项目CPR/02/522/ Z02101
《国内外城市发展的经验教训及其案例分析》
自 然 资 源《国内外城市发展的经验教训及其案例分析》——自然资源
政府投巨资 商人套暴利
放任开发商储备土地易滋生四大积弊
新一轮土地整顿中清理出一个惊人现象：许多地方的大量土地不是储备在政府手里，而
是囤积在开发商手中。譬如东部某地，房地产开发商囤积的土地就有不少于6000公顷未开
发。开发商囤积居奇，乘政府规范土地市场之机，大幅抬高地价，到土地二级市场上牟利。
这已成影响当前土地调控效果的大隐患，现行土地储备制度亟待改革，土地储备的主体应是
政府而不是开发商。
开发商囤积土地滋生四大积弊
有关房地产研究者和业内人士普遍认为，放任开发商储备土地存在四大积弊：
弊端之一：政府“种树”投巨资，开发商“乘凉”得暴利。
一位不愿透露姓名的房地产开发商说，在上海，政府每做一平方公里的城市控制性详细
规划就要投入约20万元，加上公共交通、重大基础设施、市政工程等建设，投入惊人。政
府应该对规划涉及的地段进行土地储备，在完成储备之前应对规划严格保密。而现在，政府
对城市规划缺乏保密意识，土地储备也不到位，开发商跟着规划买地，动作比政府还快。等
于是政府为土地开发做好了前期配套工作，投入了大量财力，利润却让开发商吞噬了。譬如
上海浦东世纪公园附近，政府投入数十亿元用于基础设施建设和公共品配套，但却没有对周
边的土地实施全储备，让开发商以每亩300万到500万元的低价获得土地，而其开发的商品
房均价在8000元／平方米以上。开发商坐享暴利，损失的是政府利益。
弊端之二：房地产企业“圈地”占用大量银行资金，积累金融风险。
在业界，土地储备被当作衡量房地产公司实力的重要尺度，储备土地成了房地产企业的
必下之棋。但事实上，地价与房地产企业的资金实力存在巨大落差。为拿到土地，许多房地
产公司向银行申请巨额贷款。综合上海市统计局公布的数据发现，近三年来，上海房地产开
发企业的自有资金逐年下降，没有超过19%的比例。具体是：2001年为18.84%，2002年为
17.53%，2003年为16.94%，但同期其自有资金的利用率却分别达到38.12%、86.36%和
74.24%，是同期社会平均利润的7到16倍。上海社会科学院房地产业研究中心副理事长张
泓铭分析说，即便是加上自筹资金部分，上海房地产开发资金也至少有70%以上来自银行，
与中央关于35%的自有资金的要求仍差距不小。上海望源房地产开发有限公司董事长季宝
红指出，房地产市场和其它市场一样，起起浮浮在所难免。企业自有资金逐年下降，说明房
地产企业在吹大金融风险的泡沫，一旦房地产市场走低，极易导致资金链断裂，风险最终转
嫁给了银行。1998年的房地产低谷犹在眼前：死掉的是房地产企业，拖累的是银行。
弊端之三：开发商“圈地”间接导致房价上涨，吹大房地产泡沫。
一方面，开发商争相“圈地”进一步抬高了地价。眼下，上海市内、外环线之间大多楼
盘，土地成本已经占到开发总成本的50%左右，内环线以内更是“寸土寸金”。另一方面，
“圈地”贷款的巨额利息和其它融资成本，自然要分摊到购房者头上。这些都推动了房价上
涨。此外，由于现在土地管理并没有真正做到完全的公开透明，“圈地”过程中不可否认地存在“暗箱操作”。正因为土地市场的不规范运作和炒作还相当严重，“圈地”间接拉高了市
场房价。不限制开发商囤积土地，政府要抑制当前的房价增长过快，犹如抱薪救火，“薪不
尽，火不灭。”
弊端之四：“圈地”容易使房地产企业本末倒置。
房产企业热衷于围绕土地储备展开经营，必然忽视企业自身品质的提升，这不利于土地
资源的有效配置。拿到土地就发财，不管产品设计、不讲究服务、不注重品质，这不是健康
市场的表征。季宝红认为，房地产企业如果形成这样的理念：土地对房企来说就是商店可买
的原材料，政府部门能从供地源头上保证开发商实现“买一块建一块”，那时，不仅房价可
以降下来，土地资源也会得到合理配置。
改革土地储备制度亟需完善法制与市场
改革现行土地储备制度必须完善法制与市场建设。专家建议，应尽快实现政府对土地储
备的垄断，当务之急要做好两方面的工作：
一是进行法律堵漏，遏制开发
商“圈而不开”。国土资源部1999
年4月颁发的《闲置土地处置办
法》规定，在城市规划区范围内，
以出让等有偿使用方式取得土地
使用权进行房地产开发的闲置土
地，超过出让合同约定动工日期满
2年未动工开发的，可以无偿收回
土地使用权。但这一规定的一些例
外情况又为开发商留下了可乘之
机：因不可抗力或者政府有关部门
的行为或者动工开发必需的前期
工作造成动工开发延迟的，土地拥
有者可以申请延长开发建设时间。
借此，开发商开始了与政府部门的
游戏。国浩律师集团方祥勇律师建议，国家应严格统一界定“不可抗力”等延期开发的范围、
条件，并严格执行。否则，风头一过，规定仍会如以前一样被架空，开发商又会不择手段地
囤积土地。
二是建立政府主导的土地储备机构，实现政府对土地一级市场的垄断。学者型官员重庆
市常务副市长黄奇帆研究员说：“一个有战略远见的城市必是一个有储备的城市”，在新一轮
土地调控中，政府必须相对集中土地规划权，建立土地收购、储备、整治、出让制度，完善
“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地统一供应机制，为政府垄断土地一
级市场构筑基础。开发商需要用地，通过土地交易中心这