摘 要
人类社会自诞生以来一直与各种自然灾害相伴，随着自然灾害爆发频率越来
越高，自然灾害诱因及种类日趋多样，仅仅依靠传统的科技进步来实现防灾减灾、
抗灾救灾显得愈加力不从心。特别是在经历了 2008 年“5.12”汶川特大地震后，
从管理学的角度对自然灾害面前更好地发挥人的主观能动性进行探讨，通过科学
的应急管理更大程度地降低自然灾害造成的损失，在当今社会管理中显得更为重
要。虽然我国已制定了国家总体应急预案和一系列专项应急预案，自然灾害应急
管理宏观体制机制建设初见成效，但对于直接应对各种自然灾害、直接面对灾区
群众的基层政府而言，各地的实际情况千差万别，无法在国家宏观层面的预案中
得到差异化的具体指导，在自然灾害真正来临时，往往不能作出相对科学合理、
规范有序的应急响应。

本文关注和研究的主要问题,是站在基层政府的角度，如何对重大自然灾害进
行应对管理。通过分析我国应急管理工作现状、综合防灾减灾现状及面临的形势，
回顾危机管理、应急管理和危机领导等方面的理论研究，提出了加强基层政府自
然灾害应急管理能力建设的立足点和着力点，以及应遵循的四大基本原则：以人
为本，突出重点；尊重自然，科学防治；政府主导，分级管理；统筹兼顾，着眼
长远。并运用了综合分析与实例分析相结合的方法，对日本历次地震灾后重建的
基本经验和意大利、土耳其公共设施减灾建设的主要做法进行了比较和总结，提
出了加强我国自然灾害应急管理体系建设和自然灾害应对预案管理的策略；以汶
川特大地震抗灾救灾和灾后恢复重建为例，总结了我国自然灾害应急管理实践中
发挥基层组织和党员干部作用、制定基层组织应对突发事件管理办法、健全覆盖
基层的应急网络和工作体系等方面的成功经验，并着重对暴露出的公民危机意识
和自救能力、应急指挥系统、应急救援体系、应急预案、应急物资储备、应急法
规等六方面薄弱环节进行剖析，在此基础上提出了提高基层领导干部灾害应急管
理能力和加强公众防灾减灾思想教育的策略。

关键词：危机管理，自然灾害应急管理，危机领导